電力法是規(guī)范電力生產、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。其調整對象和范圍主要包括三方面：

(1)電業(yè)經營許可關系， 即電力企業(yè)經政府許可而取得電業(yè)經營權的關系。

(2)電力生產與供應關系。 即不同電力企業(yè)之間的產、輸、配電關系和電力經銷企業(yè)與消費者之間的電力供應與使用關系。

(3)電力及電力設施保護與管理關系， 即政府保護和管理電力企業(yè)、電力和電力設施的關系。

　　1995年12月28日，第八屆全國人大常委會第十七次會議通過并頒布了《中華人民共和國電力法》，隨后又相繼出臺了一系列的配套法規(guī)和條例。本文試圖從電力法基本制度實施過程中所遇到的問題著手，探討培育中國電力市場亟需進行制度創(chuàng)新的要點及方案，以期為中國電力法制建設和電力工業(yè)體制改革獻計獻策。

　　一、電力法基本制度中若干難點分析

　　中國電力法基本制度設計，基于當時的國情。其一，電力嚴重短缺。“……進入70年代，電力與國民經濟發(fā)展的比例失調越來越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益頻繁……”(注：參見黎鷹：《電力法出臺始末》，載《中國電力報》1996年3月10日，第2版。)在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問題。這一點從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。(注：在立法過程中，對電力法名稱曾出現爭議，或稱“電業(yè)法”或稱“電力工業(yè)管理法”等，最后定為“電力法”，這表明立法的出發(fā)點在于電力這一法律關系之客體，而忽視了電業(yè)這一法律關系之主體。

因此，電力法律關系主體缺位或定位不明確的弊病就在所難免。)其二，當時正處于新舊體制轉軌時期，立法者不得不采取“立足現實，面向未來”的方針：既遵循當時的體制規(guī)范和行為準則，又力圖為將要實行的新體制留下制度空間。所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計劃經濟舊痕，另一面業(yè)已顯露出市場經濟的幾抹新色。而隨著改革進程的加快，電力法在實施過程中相應出現兩個極端：一部分保守的制度規(guī)定，運行伊始就陷入滯后之窘境;而另一些超前性規(guī)定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠水”。電力法的實施因而顯得困難重重，陷入山重水復疑無路之境地?，F擇要分析如下：

　　(一)電力監(jiān)督管理制度

　　電力法第6條是關于這一制度的規(guī)定。據此規(guī)定， 電力監(jiān)督管理部門主要為國務院電力管理部門和縣級以上地方人民政府經濟綜合主管部門，他們有權在本行政區(qū)域內行使對電業(yè)的監(jiān)督管理權。這一規(guī)定清楚表明，電力工業(yè)將順應市場的要求實行政企分開的體制新格局，電力法將電力監(jiān)督管理權由過去的電力企業(yè)剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業(yè)在電力市場中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責為：公平競爭的裁判員、市場矛盾的調解者、市場偏差的糾正者和市場缺陷的彌補者，對正處于向市場經濟過渡的中國電力市場而言，政府還應是重要的市場培育者。而電力企業(yè)在蛻去了行政管理的外衣后，應還原為單純的民事主體。

　　從各國電力立法及司法實踐來看，政府對電力企業(yè)行使必要的、有效的監(jiān)督管理職能，是實現電力法立法目的至關重要的一個環(huán)節(jié)。所以，即使是電力市場高度發(fā)達的國家，也都存在程度不同的政府對電力企業(yè)的監(jiān)督管理制度。究其根源，在于電力生產交換的共性使然。因為電力從生產到分配、消費是同時完成的，加之生產供應設施在特定地域的公用性，使得電力行業(yè)具有天然壟斷性;電力作為現代社會不可缺少的能源，在給千家萬戶帶來福利的同時亦對他人生命和財產構成潛在威脅。所以，政府必須通過行使監(jiān)督管理權限制自然壟斷，維護處于弱勢地位的消費者權益并保證公共安全。

可見，電力監(jiān)督管理制度設計符合各國電力立法慣例，同時也合于建立中國電力市場的總體目標和改革現實的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實處，主要原因在于：第一，相應機構的設置久未到位。電力法生效后，由其設定的行使電力監(jiān)督管理權的“經濟綜合主管部門”卻遲遲未得到確認。在這種情況下，仍由國家電力公司行使電力監(jiān)督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規(guī)定了行政權力主體，而對權力內容(諸如監(jiān)督管理的具體事項、程序及辦法等)缺乏明確細致規(guī)定，使之不具有可操作性。如此一來，電力監(jiān)督管理權與電力企業(yè)從制度規(guī)定的“剝離”到現實的“脫鉤”成為電力法實施的難點之一。

　　(二)多渠道辦電廠及國家統(tǒng)一管電網制度

　　此即所謂“電廠大家辦，電網國家管”的制度，它由電力建設制度和電網生產管理制度構成。依據電力法第二章，電力建設采取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始于1985年(注：參見1985年國務院轉批原國家經委、國家計委、水利電力部、國家物價局《關于鼓勵集資辦電和實行多種電價的暫行規(guī)定》。)，針對當時電力短缺的主要原因在于電源不足，而電源不足又源于國家可用于投資興建電廠的資金匱乏。于是，將由國家壟斷的電力建設市場予以放開，允許多元投資主體資金進入的政策應運而生，并由此形成多家辦電、聯合辦電的新格局。這一制度對拓寬電源建設資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認。依此規(guī)定，電力投資者對投資形成的電力享有法定的權益。

并網運行的，電力投資者享有優(yōu)先使用權，未并網的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業(yè)改革實踐中，這一制度規(guī)定仍顯示出其不完善之處：

首先，對電力投資者投資生產出的電力所享有的法定權益沒有予以明確。依據民法原理，財產所有者對其所有的財產應依法享有占有、使用、收益、處分四項權能，據此，電力投資者對電力亦不應僅具有優(yōu)先使用權，更重要的還應具有處分或投資收益權。因為優(yōu)先使用權對投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但并不能帶來投資資本的增值和利息，而后者才是投資電力的根本利益驅動劑。所以，應該進一步明確并落實投資者的處分及投資收益權等法定權益，以便更大地調動投資者投資電力的熱情。

第二，電力法第15條規(guī)定含義不明。依據此條規(guī)定，電力建設企業(yè)在建設發(fā)電工程項目時，負有將電網配套工程與環(huán)境保護工程同時設計、建設及同時驗收、投入使用的義務。由此可推知，電網配套工程建設應由電力建設投資者籌資或出資，建成后所有權亦應由其所有。

但接下來的問題在于：非自備電力建設企業(yè)將建成的電網配套設施并網運行，并將電網配套設施交由電網企業(yè)經營的情況下，電力投資者對電網設施的所有權應該如何體現呢?換言之，電網建設者與電網壟斷經營企業(yè)之間的產權應如何劃分呢?這個問題電力法并未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個難題。此問題不解決，大家辦電的積極性終會受到遏制，電源增長速度就會受到極大影響，中國電力市場建設難以加快進程。可見，集資辦電制度也需要進一步明確上述問題。

　　電網生產調度是電力生產系統(tǒng)的中心環(huán)節(jié)，因而電網生產調度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網生產調度主要集中體現在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺前國務院及有關主管機關頒布的有關電網調度管理條例、實施辦法及釋義中。(注：主要包括1993年6 月國務院頒布的《電網調度管理條例》、1993年11月電力工業(yè)部發(fā)布的《電網調度管理條例釋義》及1994年10月的《電網調度管理條例實施辦法》。)

根據這些規(guī)定可知，電網生產調度制度實行“統(tǒng)一調度，分級管理”的原則(電力法第21條)。為什么電網要實行統(tǒng)一調度呢?原因主要有以下幾個方面：首先，電力產品的特殊性。電力具有不能儲存的特性，必須由生產、輸送、供應使用設備三部分組成的生產分配系統(tǒng)來同步完成生產和消費?？梢?，電源、電網、供用電設備是電力系統(tǒng)重要的物質基礎，其中電網又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應和使用的安全、經濟、優(yōu)質、高效主要由電網的正常運行予以保障。而欲實現電網的正常運行，就須以統(tǒng)一調度為前提，所以，電網運行的統(tǒng)一調度首先是電力生產的客觀規(guī)律決定的。

其次，源于電網發(fā)展的整體性要求。各國經驗表明，發(fā)展整體大電網可獲得巨大的技術經濟效益，提高電能質量和供電可靠性，因此現代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢是朝著大電網、超高壓、大機組、高度自動化的方向發(fā)展。與之相適應，電力生產組織形式宜采用統(tǒng)一調度、分級管理的方式，以此有效避免電網事故的發(fā)生。再次，由于電力市場的開放統(tǒng)一性。電力市場就是電力商品的交換場所，電力必須通過電網進行運輸、交換，所以，電網作為電力市場的載體，與電力市場的空間范圍是一致的。電網與電力市場唇齒相依的關系決定了應加強電網統(tǒng)一調度，協調運行，否則，電力交換分配就可能陷于無序狀態(tài)。

　　綜上所述，為著在不久的將來形成全國聯網、開放并統(tǒng)一的電力市場，電力法在總結我國電網運行實際并借鑒國際大電網運行經驗的基礎上，將“統(tǒng)一調度，分級管理”確立為電網生產調度基本制度。但此項制度在今天卻已面臨市場經濟新形勢的嚴峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問題：首先，統(tǒng)一調度權由誰行使?電力法對此并未予以明確。根據此前國務院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網統(tǒng)一調度權由國家各級電網調度機構行使。“各級調度機構分別由本級電網管理部門直接領導，它既是生產單位，又是電網管理部門的職能機構，代表本級電網管理部門在運行中行使調度權。”(注：參見《電網調度管理條例實施辦法》第5條。

據此， 電網調度機構依次分為：國家的電網調度機構;跨省、自治區(qū)、直轄市電網調度機構;省、自治區(qū)、直轄市級電網調度機構;省轄市級電網調度機構;縣級電網調度機構。各級電網調度機構在電網調度業(yè)務活動中是上下級關系，下級電網調度機構必須服從上級電網調度機構調度。)據此得知，在舊的體制中，電網統(tǒng)一調度權在性質上屬于行政權，由國家各級電力行政主管部門通過相應電網調度機構實現，這就意味著，作為生產機構的電網企業(yè)同時又承擔電網調度的行政管理職能。

那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場經濟轉軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎?與此相關的另一個問題便是，既然舊模式中的調度權屬于行政權，其行使方法主要表現為與此相聯系的統(tǒng)一計劃、指揮、協調及下級服從上級的指令等行政手段，(注：參見《電網調度管理條例釋義》第4條。)那么， 在各級電網調度機構已經逐漸擺脫行政隸屬關系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行?對這兩個問題，首先無疑應作否定回答，這一點在改革中已取得共識，但進一步的問題在于：通過何種手段實現新形勢下的統(tǒng)一調度?此問題有待理論及立法做出正確回答。

　　(三)農村電力建設和農業(yè)用電制度

　　電力法專設第六章對此制度予以規(guī)定，農村電力是我國電力建設的薄弱環(huán)節(jié)，解決農電問題的根本出路在于加大資金投入。而國家目前資金有限，單靠國家投資顯得力不從心。所以，電力法對農村電力建設相應采取“國家扶持，地方為主”的立法政策(注：參見電力法第46、47 、50條。)。

同時，為開發(fā)農村這個頗具潛力的電力市場及實現“電力扶貧共富工程”的宏大目標，國家電力公司還專門設置了農電發(fā)展局，負責指導或參與農村電源及電網建設。(注：參見《中國電力報》1997年8月7日，第1版。)這樣， 就意味著未來的農電市場可望出現國家與地方政府同心協力，齊抓共管的新局面，但這也同時意味著未來農電市場仍會存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農電市場在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價等方面，將會保留雙軌制乃至多軌制。

如果他們之間的關系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農電市場之中的諸如體制不順、大小電網并存、交叉供電、電價過高等等弊端繼續(xù)作祟。農電問題事關中國農業(yè)和農村的發(fā)展，事關中國億萬農民的幸福和富裕。所以，在電力法實施過程中，我們必須努力探求一條能使新的農電制度優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認為，其難點還在于如何理順農電市場中國家與地方等不同投資主體間錯綜復雜的關系這一問題上。

　　通過對電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國家管電網及農電這三項電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現，電力法在實施過程中存在的難點集中體現于：第一，政府與電力企業(yè)之間關系沒有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國家電力企業(yè)同時充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業(yè)之間的關系沒有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產權不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經營范圍界限模糊兩方面。由這些問題順藤摸瓜，作者認為，最根本的原因可歸結于一點：中國目前缺乏符合市場經濟規(guī)律的電業(yè)權制度，因而嚴重阻礙了中國電力市場的發(fā)育，進而引發(fā)上述問題。所以，解決問題的關鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權法律制度，在此基礎上，進一步理順電力市場主體間的關系。