產(chǎn)權(quán)“卡殼”

就在重慶采用市場化方式優(yōu)選業(yè)主時，時任河南省電力公司領(lǐng)導與相關(guān)增量配網(wǎng)項目所在的政府領(lǐng)導就配網(wǎng)問題也進行了溝通。據(jù)了解，與其他地區(qū)推進增量配電業(yè)務(wù)的情況相似，當時雙方在區(qū)劃與股權(quán)問題上未能達成一致意見。

早在申報試點時，各方對試點區(qū)域范圍就有所分歧。這片區(qū)域里存在電網(wǎng)公司投資的變電站等資產(chǎn)，屬于電網(wǎng)存量資產(chǎn)。

一位資深業(yè)內(nèi)人士曾說，電力發(fā)展這么多年，要想找到一塊完完全全空白的地方基本不可能，如何妥善處理存量與增量的關(guān)系并不是某個試點的問題，而是推進增量配電業(yè)務(wù)改革的共性問題。

2018年3月13日，國家發(fā)改委、國家能源局印發(fā)《增量配電業(yè)務(wù)配電區(qū)域劃分實施辦法(試行)》(下稱《實施辦法》)。文件指出，配電區(qū)域原則上應(yīng)按照地理范圍或行政區(qū)域劃分，具有清晰的邊界，避免出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、交叉供電、普遍服務(wù)和保底供電服務(wù)無法落實等情況。遇到存量配電網(wǎng)資產(chǎn)，也提出了入股、出售、置換、租賃等處置方式。

采用入股方式，即電網(wǎng)企業(yè)對其投資的存量資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資、評估作價，并折價入股至項目公司，以實物出資的方式成為項目公司股東，這是目前障礙較小的一種選擇，卻又涉及誰來擁有項目控劍權(quán)。

“誰控股意味著誰將主導當下及未來的配網(wǎng)規(guī)劃與建設(shè)。”一位從事增量配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出。

2017年7月12日，國家發(fā)改委副主任、國家能源局副局長主持召開的電力體制改革專題會上對各地增量配電業(yè)務(wù)試點工作提出針對性要求：第一，地方政府不得指定項目業(yè)主;第二，電網(wǎng)企業(yè)要積極參與競爭，但應(yīng)當采取與社會資本合作的方式，第一批試點項目中，電網(wǎng)企業(yè)控股、參股項目不得超過500jo,,原則上不搞絕對控股，第二批試點可以不限制，按照招投標等方式確定項目業(yè)主。

據(jù)《國家電網(wǎng)報》報道，國網(wǎng)2018年第二季度工作會議指出，要積極促進增量配電改革。堅持宜控則控、宜參則參、宜放則放的原則，積極做好試點工作，探索形成可復(fù)制、可推廣、可持續(xù)的運營管理模式。

雖然圍繞股份配比的談判在各地都不是一蹴而就的，電網(wǎng)企業(yè)和配電公司都希望獲得控股權(quán)，但部分配電公司最終還是選擇了與電網(wǎng)合作。

2018年1月17日，國網(wǎng)重慶市電力公司與重慶兩江長興電力有限公司簽署合作協(xié)議，雙方各持股50%，在重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)共同組建新型配售電企業(yè)，這也是目前重慶最大的從事增量配電業(yè)務(wù)的混合所有制企業(yè)。

重慶兩江新區(qū)工業(yè)開發(fā)區(qū)作為國家售電側(cè)改革試點區(qū)域，其增量配電業(yè)務(wù)也躋身全國首批105個增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，試點范圍為兩江新區(qū)的水土、龍興和魚復(fù)三個工業(yè)園區(qū)。

北京市鑫諾律師事務(wù)所合伙人展曙光曾撰文評價，該方式符合電改精神，解決了電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)參與試點項目的問題，為改革政策文件倡導和鼓勵。同時，電網(wǎng)企業(yè)參股項目公司，電網(wǎng)企業(yè)的權(quán)益也得到了保障。

只是，非電網(wǎng)企業(yè)真的無法“獨立”成為增量配電投資運營主體嗎?

據(jù)eo記者了解，目前出售、置換這兩種方式都難以落地。

電網(wǎng)存量資產(chǎn)屬國有資產(chǎn)，不僅省市一級電力公司沒有相應(yīng)處置權(quán)，國家電網(wǎng)也不曾有過處置先例，會否涉及國有資產(chǎn)流失等問題橫亙在前，需向國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會請示。

如何給資產(chǎn)定價也是重要議題。據(jù)相關(guān)業(yè)內(nèi)人士介紹，使用不同的計算方法認定公允價值將得出不同的結(jié)果。如果認定為動產(chǎn)，其估值要按照固定投資+可期收益計算;如果認定為不動產(chǎn)，則按照年限計算折舊。同時，處置一般有期限限制，而事實經(jīng)營卻一直在延續(xù)。

而租賃方式指的是，電網(wǎng)企業(yè)將其投資的配電設(shè)施以固定或相對固定的費用租賃給項目業(yè)主，經(jīng)營所獲收益歸項目業(yè)主。據(jù)eo記者了解，這被從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士廣泛認為是“最談不攏”的候選方法。

晨曙光認為，租賃從法律角度無任何障礙，但在運營管理方面卻可能存在較多細節(jié)需要解決。比如，資產(chǎn)的維護管理義務(wù)、升級改造義務(wù)等需要進一步明確，改造資產(chǎn)與原資產(chǎn)混同時的權(quán)屬問題也需要界定，等等

多位業(yè)內(nèi)人士指出，本輪電改最大的特點可以說是充分調(diào)動了地方政府的積極性，但增量配網(wǎng)改革目前已涉及產(chǎn)權(quán)問題，而資產(chǎn)處置已不僅僅關(guān)乎地方，也不僅僅關(guān)乎電力。

2018年5月12日，原國務(wù)院發(fā)展研究中心黨組書記副主任陳清泰在當代經(jīng)濟學基金會和中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院聯(lián)合主辦的第四屆思想中國論壇上發(fā)表演講時指出，國資委國有資產(chǎn)管理形式的其中一個特點是，國有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動性，有進有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實質(zhì)性展開。

陳清泰說:“當前在國家有需要、非公經(jīng)濟不愿意進入或者不準進入的那些領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國有資本投資實現(xiàn)政府特定的公共目標，這種功能可能在一段時間還不可少。但是在市場起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過充分論證和法定程序列出負面清單。”

根據(jù)《實施辦法》的規(guī)定，地方相關(guān)主管部門應(yīng)在配電網(wǎng)規(guī)劃、項目論證、項目業(yè)主確定、項目核準(備案)等環(huán)節(jié)明確具有清晰地理邊界的配電區(qū)域，出具配電區(qū)域劃分意見，并抄送國家能源局派出監(jiān)管機構(gòu)。

而配電區(qū)域劃分意見應(yīng)載明配電區(qū)域的地理范圍、劃分界限及產(chǎn)權(quán)分界點等信息，并附配電區(qū)域地理平面圖、電網(wǎng)分布圖等說明文件。

已滿足其他許可條件，但未取得配電區(qū)域劃分意見的，國家能源局派出監(jiān)管機構(gòu)參考企業(yè)間自主達成的配電區(qū)域劃分協(xié)議等材料，在電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)中載明配電區(qū)域。

“現(xiàn)在像走入了死胡同。”

存量資產(chǎn)的處置無法落地，部分增量配電項目離電力業(yè)務(wù)許可證(供電類)還差一份配電區(qū)域劃分意見。

推進增量配電業(yè)務(wù)的非電網(wǎng)企業(yè)人士說，實在無法妥善處置存量資產(chǎn)，就只能“繞開”，即在配電區(qū)域劃分時“剔除”存量資產(chǎn)所涉范圍。但這樣一來，增量配電區(qū)域就可能縮小。

配電網(wǎng)的價值開不在過網(wǎng)費價，而是其公用事業(yè)服務(wù)的角色和體量。“一位從事配網(wǎng)業(yè)務(wù)的業(yè)內(nèi)人士指出:“如果體量太小，不僅存活困難，而且也會失去樣本參考價值。

即使非電網(wǎng)企業(yè)配電項目業(yè)主獲準投建變電站及相關(guān)線路，實際操作中仍難以徹底“繞開”大電網(wǎng)。業(yè)內(nèi)人士介紹，配網(wǎng)建設(shè)是需要一定前置條件的，作為競爭對手的電網(wǎng)不共享，就無法獲取諸如網(wǎng)絡(luò)潮流、容載比、路由等諸多接入大網(wǎng)所需的信息。

有配電業(yè)主打了個比方:“一個是按八車道標準建的，另一個是四車道，兩者怎么銜接?這在將來可能涉及電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行。”

此外，非電網(wǎng)公司配電業(yè)主對將來能否享受公平調(diào)度缺乏信任，電網(wǎng)企業(yè)對清晰劃分責任也曾有過擔心。

配電價格方面，雖然國家發(fā)改委在2017年底就印發(fā)了《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價格的指導意見》但執(zhí)行層面同樣涉及諸多未解細節(jié)。

例如，省級輸配電價核定中已經(jīng)包含了全社會居民的交叉補貼，如果配電試點區(qū)域有居民用戶，這部分交叉補貼是否應(yīng)考慮返還項目業(yè)主;《指導意見》中提到綜合結(jié)算法，不區(qū)分增量配網(wǎng)性質(zhì)，以大工業(yè)兩部制電價與大電網(wǎng)結(jié)算，區(qū)域中其他類型用戶怎么辦;如果按照分類結(jié)算，電網(wǎng)計量表必須安裝到每一類用戶處，配網(wǎng)數(shù)據(jù)就自然共享了

2018年被業(yè)內(nèi)普遍稱為增量配網(wǎng)的“井噴之年”。5月，國家發(fā)改委政策研究室副主任兼新聞發(fā)言人在新聞發(fā)布會上表示，近期，國家發(fā)改委還將批復(fù)第三批第二批次增量配電業(yè)務(wù)改革試點。截至4月底，已批復(fù)292個增量配電業(yè)務(wù)試點，第一批、第二批試點正在加快推進。2017年以來，也有諸多改革配套文件密集出臺。

據(jù)悉，在2018年5月11日召開的中國能源研究會中小配電企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究中心成立大會上，業(yè)內(nèi)人士建議加強政策宣貫，總結(jié)試點經(jīng)驗，抓緊完善配套政策。

“沒有一場改革是容易的，中間一定會遇到很多不可預(yù)知的障礙。”一位增量配網(wǎng)業(yè)內(nèi)人士感嘆。

處于探路階段的增量配電業(yè)務(wù)改革任重而道遠。